整合民间力量建立山地救援体系——深圳市民论坛嘉宾与网友热议山地安全防范和紧急救援

小景

转帖自
http://sztqb.sznews.com/html/2009-04/13/content_583271.htm

深圳市民论坛嘉宾与网友热议山地安全防范和紧急救援 (2009年4月13日 深圳特区报A7版)
整合民间力量建立山地救援体系

本报记者 李克军


　　市民论坛嘉宾们认为，应将民间山地救援力量纳入政府应急体系。 本报记者 吴铠峰 摄


  主持人：

刘丽华

  本期嘉宾：

  张克科 市政协委员、市科学技术协会副主席

  马敬仁 深圳大学管理学院教授

  黄湘岳 市应急指挥中心信息综合处副处长

  曹 峻 市登山户外运动协会秘书长

  石 欣 市民代表、山友代表

  据统计，目前深圳市山地活动爱好者已达８０多万。但是，由于户外活动安全规范和救援力量的缺失，深圳地区户外活动安全事故时有发生。此类突发事件一方面给城市紧急救援带来巨大的资源负担，另一方面也常给户外活动者带来生命健康威胁。目前，深圳市的城市救援（消防）和海上救援已经建立了很好的体系和队伍，但在山地安全防范和救援力量方面还不能满足市民日益增长的需求，而自发而起的民间山地救援力量又显得零乱而单薄。如何将民间山地救援力量纳入政府应急体系，更好地保护市民的生命财产安全，应该尽快提上公共政策的制定日程。

  如何使深圳的民间山地救援资源配置正规化、专业化、有序化？怎样对市民的户外活动进行正确引导和管理？怎样充分利用民间山地救援这一平台并建立起全市的综合救援体系？本期论坛嘉宾和广大网友现场展开了深入探讨，并一致认为，山地救援作为政府应急管理内容之一，应尽快纳入政府的公共服务和制度化管理范畴；但也不能单纯依靠政府，必须充分激活民间专业组织力量，建立以政府为主导和行业管理的多元化救援治理结构才是最佳解决办法。

登山作为一种健康的户外活动方式，一直为深圳人所喜爱，但如果山友遇到山险了，有限的民间救援力量是有“劲”没处使。当地警察是没“劲”也要使，因此，非常需要由政府出面来组织并协调专业、有效的救援体系

  

  刘丽华：深圳人对户外登山运动的热爱，可以从假日里山野中出现的人群得以印证。固然，登险山与遇险并没有必然的因果关系，然而登山遇险的偶然性决定了山地救援的必然存在。遭遇险情了，如何利用政府的有效管理、民间专业化组织的介入实施救援？如何把被动的营救变为主动的预防和正确的引导，使市民和城市的公共安全落到实处？

  从发达国家和地区的经验来看，显然需要将民间山地救援纳入政府的应急管理体系。关键是怎么纳入？比如需要怎样的法律保证和制度配套？比如２００７年９月某广告公司３９名员工登山遇险一事，救援队伍达１２０多人，连夜进行了１２小时搜救，虽然没有人员伤亡，但人、财、物耗费巨大。再比如前不久深圳市登山户外运动协会在南澳举办了一次登山比赛，该地派出所、街道办的同志说，特别害怕接到登山遇险的电话，因为人、财、物都不匹配，难以实施专业、有效的紧急救援。

  曹峻：基层的这种担心是有道理的，因为登山作为一种健康的户外活动方式，一直为深圳人所喜爱。２００７年的调查显示，深圳人登山的比例在８％－１０％，按１０００万的人口计算，就有将近１００万。而同时，深圳登山场地和服务管理相对缺乏，登山爱好者希望走新的线路，但有的线路没有开发和引导，甚至有的山林被封堵住了，比如七娘山，因为没有合适的通道和适当的指导，使山友们的登山风险增加，同时救援应急体系缺乏统一的管理和协调。这反映出对市民的教育和公共服务体系建设有待加强。

  石欣：现在的基本矛盾是，如果山友遇到山险了，有限的民间救援力量是有“劲”没处使，当地警察是没“劲”也要使，这里的“劲”指的是专业救援能力和专业救援知识。因此，非常需要由政府出面来组织并协调专业、有效的救援体系。而且从完善社会功能的角度出发，深圳作为日益国际化的大都市，也极有必要建立这一关系到公共安全和市民利益的公共救援服务体系。

  黄湘岳：从应急管理的角度，非典之后，深圳市于２００４年５月成立了应急指挥中心，是直属于市政府、负责全市重特大应急事件综合协调和组织指挥的日常专业办事机构。对于突发事件，市应急指挥中心是分类、分级处置的。有四大类：自然灾害、事故灾难、公共卫生和突发社会安全事故；四级别：一般、较大、重大和特别重大。如２００８年初的冰冻雪灾、“ ９·２０”火灾等都属于重特大事故，由深圳市应急指挥中心负责处理。对一般和较大的事故，按照死亡人员或者受困人员数目，由相关部门或者基层政府处理，一般情况是，受困１０人以上属于重、特大事故，由市一级处理；受困３个人以下属于一般事故，较大事故是３人至１０人，由区、街道办一级处理。但报警电话都可以打到市政府总值班室，是２４小时值班的，各区、街道办也都有２４小时值班机构，都有应急指挥中心、巡防队和民兵应急分队。

  另外，山友们或者登山协会等碰到困难后，第一反应是打１１０、１１９电话，找政府应急部门；此外，还有一块政府的救援力量，比如农业渔业局有森林警察，城管有执法队等。“虽然还没有专业的山地救援，但上述综合性的应急救援力量是充足的，火灾要上，山地救援的时候也要上，各种各样的灾难、事故都要上。至于从资源节约、整合的角度来看，专业的山地救援力量是由政府操办还是由政府来购买服务，是目前正在讨论和研究的课题。

  应该把非政府的、专业的社会应急救援力量吸纳起来，但吸纳的方式不是纳入到政府里面，而是以扶持、推动的方式，让它们自立、自主地成为山地救援的中坚力量

  刘丽华：据了解，深圳市每年被动的紧急营救费用有几百万元，人力、物力的消耗也很大。南澳等一些基层政府机构对于山地救援，感觉压力非常大，每次遇到山难、山险的时候，因为属地管理原则，还是要当地有关部门实施救援，但是基层政府并没有专业救援能力，派出所每年也为此花费很大，接警后要购买设备、雇人，这样，救助效率低下、成本增大的矛盾凸显出来。比如，在好几次的救助行动中，山友都是救援主体，警察要么是不太熟悉山上的路，要么是没有相关的技能和知识，甚至缺乏起码的救援设备，往往是警察协助山友救援。这个问题应该如何解决呢？张克科向市政协提交的“将民间山地救援力量纳入政府应急体系”议案，是想扭转这一尴尬局面，那么怎么才能使制度体系更完善呢？

  张克科：登山运动在深圳有着广泛的群众基础。应该由政府提到议事日程来考虑山地救援体系建立问题。原因是，一、政府负有教育市民和完善公共服务体系的责任；二、能充分发挥社会团体的作用，通过社团组织解决政府职能转移和社会工作由社会承担的问题；三、深圳的社会工作改革经验已经证明，由专业队伍参与、研究、实施专业性求援是最佳选择。山地救援是专业性服务，完全可以由政府考虑授权民间组织落实。四、能更有效地在老百姓中间普及科学登山知识，加强技能学习培训。因此，除了将民间山地救援力量纳入政府应急体系之内，政府还应该加强对整个工作的指导，比如信息规范、管理规范、专业队伍的组织和日常运作问题等。

  作为服务型的政府，是一定要按照大众的需求、社会化服务来完善管理体系的。山地救援是表现形态之一，需要举一反三，以解决更多需要政府考虑的公共服务体系建设问题。深圳在山地救援的思路上要有转变，一是要变被动为主动，因为现在基本上都是被动应急；二是变应急为常备。因为有常备的东西才能应急，像家里柴米油盐一样；三是变无序为有序，比如突发事件，电话打到派出所和当地政府，按照属地原则，这种处理就是无序和低效率的。一旦无序变有序以后，应急决策马上发生变化，比如发生山地事故，在１１０接警的同时，山地救援组织马上跟山地队员联系，最近是哪里，哪些人可立即实施救援。就像我们的血库一样，特殊血型马上调出来配置上去。如果南澳发现事故，马上通过当地政府机构找南澳附近的山地，了解问题是由于风雨导致还是道路坍塌？需要去什么样的人？需要带什么样的工具？马上可以变无序为有序。四是变分散为有组织，因为民间山地队员是分散的，组织起来就有力量。最后是变个体行为为公共行为、组织行为甚至政府行为。平时专业队伍要演习应急，只有常备不懈，应急才能有序无乱。

  马敬仁：山地救援反映了深圳社会的需求，有了这样的需求，政府就得提供相应的公共产品或者公共服务。应该把非政府的、专业的社会应急救援力量吸纳起来，但吸纳的方式不是纳入到政府里面，而是以扶持、推动的方式，让它们自立、自主地成为山地救援的中坚力量。因为在应急救援方面，专业的民间组织有自助、自救、自强的巨大力量，政府应该把这种社会自治力量加以引导和规范，以制度化建设推动民间组织的发展和完善。比如登山队里面有自助的救援人员，这些救援人员就可以吸纳到政府批准的登山协会里，一旦有事故发生，拥有专门知识和技能人员的登山组织，就可以和政府的应急中心、基层政府机构或者救援人员形成组织上的互动，有效实施专业救援。

  其次，要真正使非政府的救援机构能够发挥作用，还需要政府给予登山协会一定的授权，这样才可以真正地从政府过去提供支持、实施管制的形态，过渡到让社会参与到救援和治理当中，从而形成全新的公共服务治理结构，而不是传统的政府管制结构。过去应急可以说主要靠政府部门、公安、武警，很少考虑群众参与。实际上，公共治理关键是要形成多元的治理结构，要切实改变单纯靠政府的模式。政府要大力支持登山协会这些民间组织，甚至山地救援可以单独成立一个组织，但会员要有一个严格的资质审查，比如曾经当过消防兵，有相关的专业技能，具备组织山地救援的能力等。

  刘丽华：一旦发生事故，市应急指挥中心人员打开电脑通过内部人才库就可以找到山地救援方面的人才吗？应急救援方面的专家有没有储备呢？

  黄湘岳：正在建立包括登山协会在内的山地救援人才库，曹峻他们即将纳入“库存”。之前就建立过深圳市应急专家委员会，比如针对非典、重大火灾和重大环保事件等，都有专家库。由政府把民间救援组织吸纳起来，既发挥了民间救援队伍的灵活性、高效率、专业性特点，又把它们统一起来，有利于政府协调和管理，这样，就形成了政府应急体系和民间救援组织共同治理、分工合作、共融共生的局面。

  借助民间的力量做到一专多能，不仅能够救援山地，还可以参与救火、救援海难等，使整合的力量发挥最大的效率

  刘丽华：那么，怎么对深圳市民的户外活动进行正确引导和管理呢？政府怎样充分利用民间山地救援这一平台？有一位网友说，中国是“小政府大社会”的社会转型期，不应该任何事情都自觉不自觉地陷入到依赖政府的思维定势中，民间救援队伍原本就具有组织灵活、专业迅速的特点，政府主管部门应该给予必要的技术辅导和政策支持。怎么看呢？

  曹峻：协会救援队的定位有三点，一是公共教育，尽可能地把安全知识和救援技能普及、传递下去，告诉会员和社会公众不要盲目地、拍脑袋式地去攀爬山林，一定要有危险意识并做好应对危险的准备。二是有针对性的技能培训。比如经常去南澳街道登山，就对街道办的一线工作人员，包括南澳应急中心、七娘山管理处，甚至巡防人员等专门做一些专项技术培训，训练野外怎么辨别方向，碰到危险的情况如何自救和选择路线，特别是在悬崖峭壁上怎么保护自己、救治伤员等。去年街道办人员就用到他们教的技术，用绳索把人从海岸边救了上来。三是救援。离得最近的人救援最有效，专业技能在特定环节下起关键性作用。

  黄湘岳：深圳市的应急训练和培训已经涉及不同的层面，去年政府投资的培训就达６００多万，今年做的应急培训计划，不光是发生以后怎么处置了，已经关口前移，以预防为主，怎么教育大家防止突发事件的发生。一方面强化预防为主的原则，一方面加强应急的培训和教育，从专业人员的培训到领导干部的应急处置培训，再到广大市民的应急知识和技能训练，培训工作在层层递进。山地救援队涉及到体育部门，还可以通过团市委的义工联、民政部门等一起给予支持，还可以通过企业赞助的渠道，把资金跟技术力量同时整合。借助民间的力量，做到一专多能，不仅能够救援山地，还可以参与救火、救援海难等，使整合的力量发挥最大的效率。比如香港的民安队就是一个典型例子，民安队建立了良好的体制和机制，能够把民间力量发挥到极致，政府和民间组织配合得非常默契。

  张克科：在具体落实上，当前应该解决四个问题。一是除了向社会公众做公共宣传，包括消防安全、山地救援、登山科普知识外，还要继续培养登山协会这个基点，希望民政局能够把登山协会关于山地救援的公共服务纳入到社工的配置里去。二是希望应急指挥中心或者体育局等方面，用购买服务的方式安排几个项目，比如公众宣传、专业队伍的培训及解决培训场地等，以利于他们组织专业队伍的培训。要把专业队伍尽快建起来，包括登山、救护、红十字会，还有导航、通讯等小组，再以每个小组为核心队伍，选兵选将，进行培训和演练，做成一个常态，常备不懈。三是对选出来的这部分志愿者，加以训练后，政府可以给他们买保险，以保障他们无后顾之忧。四是把整个组织列入应急系统里面，遇到情况时，就像医院缺血通过血库可以找到哪个血型一样，就可以找到并及时配置合适的救援队伍。

  救援队更多的是需要有身份上的认可，这种认可就是政府的公共服务体系对民间机构的肯定，以利于他们名正言顺地实施救援行动。民间救援队如果提供的服务是高品质的，政府当然可以购买使用

  刘丽华：有一位网友说，山地救援无论从效率而言，还是从对山野的熟悉程度而言，公安干警肯定不如每天在山里转悠的山友们。如果要把民间山地救援吸纳到政府应急框架内，最需要解决的是什么问题呢？

  马敬仁：最重要的问题是救援的前提，即救援的合法性问题。有自救体系的登山协会可专门成立一个救援队。政府做的是协会力量不能自救的时候，提供应急援助。政府提供应急的公共服务或公共产品，基本上是在出现影响比较大的事件后才能到位。现在实际上力量是不够用的，应急救援需要整合各有关部门的力量共同进行。但按照属地化原则，政府配备各种救援队，如海岸救援队、登山救援队等，是不现实的，公共财政做不了。因此，要起用民间救援力量，首先要解决其救援的合法性问题。

  石欣：救援队的基本队伍都已经搭建起来了，现在的关键是，他们参与政府的救援活动，就需要建立他们的公信力和市民的认可。政府认可民间救援队，是从哪方面认可？如果作为市应急指挥中心的备用力量，成为人才库的一分子，在山野救援，或者在大型公共活动方面，获得邀请调用过去后辅助政府工作，估计没有身份问题，但是假如山野发生任何事故，他们去救援是不是合法？没有法律上的依据。还有，如果救援队在救援过程当中自身发生意外，不能够得到政府的认可，如何解决后顾之忧？

  曹峻：救援队更多的是需要有身份上的认可，这种认可就是政府的公共服务体系对民间机构的肯定，以利于他们名正言顺地实施救援行动。“应急救援一定要普及和推广，专业技术和救援身份要得到社会认可。不仅仅是山地，现在小区的物业管理也请求传授救援技术，用绳索技术解救高楼里的受困人员。”

  刘丽华：民间救援组织怎样才能获得身份认可呢？

  马敬仁：可以借鉴香港民安队的经验，把应急的救援队建起来，不单纯是山地救援，还包括台风、冰冻灾害等救援。应该形成社会的救助体系，而不只是政府的应急体系。政府制定政策、制定规则，比如给这些机构一个合法的身份、授权等。现在强调服务型政府建设，有人就把公共服务无限制扩大，实际上是要启用民间的力量，让各种各样的社会组织能够自立、自主、自律地从事公益活动和公共救援活动，为整个社会所用。

  黄湘岳：深圳市在应急方面除了政府体系内的救援以外，还要把其他社会力量吸纳进来。他说根据香港民安队的资料，只是救援的时候付一定的薪酬和餐费，还有为队员购买保险和受伤的治疗，其他都是无偿的。民间救援队如果提供的服务是高品质的，政府当然可以购买使用。


  希望出台《社会救助法》，针对不同的需要救助对象（如户外运动遇险、流浪汉等），安排不同的救助流程，采取不同的救助方法；对不同的救助组织和慈善组织，归口民政部门来协调管理。——ｍｉｃｈａｅｌｗｅｉ

  

  最好由民间组织筹办一些专业性的应急队伍，让其接受专业训练。然后由政府如购买社工服务那样，购买民间应急队伍的服务。这样的市场化运作，既可以节省纳税人的钱，又可以保障其专业性和有效性。——ｇｒｏｕｎｄ

  

  本人也是户外的狂热爱好者，专业知识也算可以，在抢险救灾、户外救助等方面都还熟悉，也有实际操作经验，愿意加入类似组织效力！——不再沉默

  

  在发挥社会救援体系即民间力量参与到政府救援体系的同时，由深圳登山协会完善和规范深圳地区山野突发事件的社会救援体系流程，并做好社会志愿者专业山地救援的风险管理，以解决志愿者的后顾之忧。——米饭班主

  

  社会救援也是深圳救援体系的一部分，应当及早体现出来！——龙族

  

  政府不是万能的，政府力量有所不逮，但民间力量需要政府引导凝聚，这样就可以更快推进深圳救援体系的完善。

  ——一杯江河

  

  类似的社会工作都可以由相关专业的社会团体承担，政府购买服务，并形成制度。如能实施，既能体现政府对社会救援的重视，更能发挥民间救援力量，惠民利民！——西门大灌人

  

  希望能把深圳地区的山地救援由被动营救变为主动预防和紧急营救。

  ——大城小小事

  （李克军 整理）

  他山之石

  香港民安队提供多种救援服务

  队员来自各行各业，纳入政府保安局管理

  香港民安队成立于１９５２年，是香港民众安全服务的简称，归政府保安局管理，是一个在发生天灾及其他紧急事故时辅助、支援政府的正规应急组织。民安队员来自社会各个阶层，有着不同的工作背景。执行任务时，他们穿统一制服，受纪律约束。现在的民安队已经发展成为一支能够提供多元化服务的民间应急队伍。民安队现有３６００多名成人志愿者，以及３２００多名年龄在１２岁到１７岁间的少年团团员。

  民安队队员每年必须要保证不少于６０个小时的训练时间，至少３０个小时的服务时间，全部都是义务的。民安队有几种颜色的制服，这是根据处理紧急事件的不同工种决定的。在山上进行搜救，就穿红色的制服；在地面上进行救援，就穿橙色制服；蓝色制服是普通任务时穿着的。

  按照有关规定，民安队队员凡是服务达到１５年，可以得到铜质奖章；服务２０年，可得到银质奖章；如果达到３０年，就可以得到白金奖章。队员们非常珍惜这份荣誉。

  虽然民安队队员来自各行各业，但他们都具有专业的救援素质。队员每年都要进行严格的体能测试，如果不能通过就会被淘汰。民安队每年都有少数职位空缺，但却有几千名志愿者报名应征，尤其是少年团员。家长都很支持自己的孩子参加，认为这可以从小就让孩子意识到公民的责任和义务。