2013年4月22日，芦山地震的第三天，一些刚刚到达龙门镇的民间志愿者。（南方周末记者 翁洹/图）
（本文首发于2018年5月10日《南方周末》）
十年来，民间应急救援发生了巨大的改变，从汶川地震、玉树地震、芦山地震、鲁甸地震到九寨沟地震，提高的不仅是救援的效率，“灾情研判”、“联合协作”、“专业化”、“改变观念”成为了如今应急救援领域的热词，推动社会组织应急救援的发展，也开始面对新的问题。
2017年8月8日21时19分46秒，九寨沟发生里氏7.0级地震。震后，四川省政府迅速启动Ⅰ级应急响应预案，社会组织的反应迅速。
18分钟后，壹基金响应；22:10，四川省红十字会救灾工作组出发；22:36，中国扶贫基金会启动救援行动；23：00，第一支外地救援队都江堰岷江应急救援队到达灾区；9日凌晨1时40分，卓明灾害信息服务中心发布了九寨沟地震研判报告，向救援人员提供有用信息……
地震来得突然，但所有的应急反应都是迅速又有条理。无论是政府、企业还是社会组织，都显现了其应急救灾的能力。“和汶川地震时不能比，现在进步太大了。”卓明负责人郝南回想起十年前汶川的场景说道，“那时没有任何专业含量，都是各自想办法。”
十年来，民间应急救援发生了巨大的改变，从汶川地震、玉树地震、芦山地震、鲁甸地震到九寨沟地震，提高的不仅是救援的效率，“灾情研判”“联合协作”“专业化”“改变观念”成为了如今应急救援领域的热词，推动应急救援的发展，面对着新问题。
尝试解决“信息不对称”作家张良在《汶川地震168小时》一书写下当时的场景：48小时后，在震中映秀，士兵、消防员、医生以及各种志愿者纷纷涌入，外来救援者和留守居民人数比就达到了5∶1。随后，后勤补给出了问题，缺粮，没水，暴雨，余震不断。多年后，人们再回望当时的场景，才意识到很多问题来自救助者的毫无准备和信息匮乏。
那年，郝南也动身前往了灾区。身为牙医的他，打算去做医疗志愿者，可到了成都，他发现整个救援行动，出现了严重的信息不对称，“大量的需求没有得到满足，来自全国的大量物资却不知道向哪儿投放”。于是他留在了成都，开始做信息协调对接工作。
谁？在哪里？需要怎样的帮助？怎么样才能避免信息不对称引起的物资堆积和人员浪费？从汶川地震开始，郝南和小伙伴们不断摸索、学习，试图寻找一套回答这些问题的工作办法。两年后的玉树地震，他们成立了卓明灾害信息服务中心，他觉得这些血泪中摸索的经验需要被传承下去。
一旦灾害发生，卓明会第一时间响应，做灾情研判，核实地震规模，分析受灾情况，救援的重点。比如九寨沟的研判报告提出了基本救援建议：“灾区范围，震中周围25公里4261人，受灾害影响的主要人群数字可能不超过2000人；不建议非属地社会救援队前往。”这些建议提供给民间救灾团队，让他们对灾情有所准备，判断以什么样的方式，出动多少人以及物资参与，这份报告的阅读量后来高达72133次。
2013年4月，芦山地震，卓明启动了一套名为“定点灾情”的工具，简称“村村排”，信息收集细化到受灾的村子，志愿者通过不同渠道收集信息，了解需求，反馈给救灾队伍。当时，大量物资涌往芦山，唯一的一条公路上交通拥堵。卓明通过分析地震烈度图和采集信息，发现天全县的几个村落受灾也比较严重，将一些救灾团队带到了急缺救助的村子。
近十年的合作，卓明和救灾组织的关系已经非常熟悉，一旦有灾害发生，大家就在QQ或者微信群里交流沟通，“一般有能力比较快地找到当地的组织”。现在发生灾害时，也有不少组织来找卓明询问该不该去以及去哪里等问题。
近几年，卓明响应灾害的次数越来越多，包括国内国外的突发灾害，2016年他们有27次灾害响应。郝南现在感到“中国救援组织的专业能力进步得有点慢”。这种慢，对郝南来说不是和汶川时候相比，“应该说我们现在要求高了，对比国际标准，需要进步的空间还有很多”。
救援队的专业化汶川地震后，国内涌现出很多救援队。“最多的时候，全国可能有六千多支救援队”，成都新青年山地救援队理事长彭勃告诉南方周末，现在估计还有近千支救援队。
2008年6月，参加完救援的彭勃在成都红十字会门口摆了一个摊，试图劝阻全国各地赶来的志愿者，“不要去灾区，救灾要有序、专业地救”。但彭勃也承认，汶川成为一个救援起点，他们开始了不断地学习，学救援技术，学国内外的经验。
2008年，深圳公益救援队长石欣在绵竹市遵道镇当了一年的志愿者。作为户外爱好者，他从2002年开始学习山地救援。在绵竹，他发现虽有山地救援经验，但没有地震救援能力，只能和小伙伴们做转移安置、心理救助的工作，其间正式成立了“深圳山地救援队”，2013年，注册为深圳市公益救援志愿者联合会，简称深圳公益救援队。
“山地救援的特点是高风险，自身性命和他人生命紧密关联，如果你不够专业，你不仅帮不到别人，还会让自己受伤害。”石欣说，从建队起，队员入队就要接受严格培训，合格后才能正式参加行动。
2012年起，深圳公益救援队涉及更多的救援领域。最早学习急救课程、野外医疗、战地医疗课程，“这些环境和一些大型灾难环境很相似。”在国家地震局领导的帮助下，2012年，深圳公益救援队前往北京，在国家应急搜救中心进行了系统培训，之后每年都派队员前往培训、复训，“这样经过了五六年，把我们的专业能力提升上来了”。
2015年4月25日，尼泊尔发生8.1级地震，深圳公益救援队也派出了25人的队伍。尼泊尔地震有多家中国救灾团队参加，暴露了参加海外救援的一些问题，比如“通讯极度不畅、交通协调困难、向导人员不足”，好在深圳救援队曾在培训课程中学过联合国搜救标准，在尼泊尔很快加入了联合国主导的协调体系，做了无人机勘察、物资发放、灾情调查、紧急医疗救助等任务。
此次救援，对深圳公益救援队来说，既开拓视野，又检验了自身能力。救援是一个高专业、高投入的领域，从装备、器械到专业能力建设需要大量的资金投入，中国民间救援队因其志愿者身份的局限，一般都缺少资金和能力支持，不少队伍都存在技术、装备都不专业的问题。四川省委省政府决策咨询委员会委员、四川省尚明公益发展研究中心研究员郭虹认为，民间救灾力量的发展比较初级，从装备、专业性和规模都无法和政府的救援力量相提并论，虽然能力受局限，但石欣认为民间救援队也有自己的优势，“发挥自己的灵活性，弥补政府的空缺，帮助政府减少救援成本”。
需要更大力度扶持减灾组织
2013年7月，甘肃岷县发生6.6级地震，死亡89人，12.3万人受灾。在这次灾害中，郝南发现公众捐款比芦山地震少了很多，“芦山地震第8天，壹基金收到的公众捐款达到了两个多亿，同样第8天岷县地震只收到了140万。”虽然岷县地震的损失不及芦山地震，但当地更加贫困，这就“意味着地震的影响更加长远”。
郝南意识到：“决定援助多少并不在于灾区损失的严重程度，而是公众的关注度。”
事实上，这是国内灾害应急的典型现象：大灾能吸引政府、媒体、企业及公众的普遍关注，政府拨款与社会捐赠都非常活跃，中小型灾害却很难吸引公众关注，“更不用说和日常生活相关的减防灾教育以及救援机构的专业培育”。十年下来，中国社会组织数量很多，但除了民间救援队，专业救灾组织非常少。
中国扶贫基金会和壹基金都意识到了这些问题，他们先后建立了相应的救灾网络，扶贫基金会的人道救援网络，在每个省有一个当地组织作为伙伴，支持他们的日常培训，灾害发生时给予经费支持。
壹基金把重点放到了中小型灾害，“中国的灾害数量非常多，每年大概有一千多次中小灾害，这些地方多数是贫灾叠加，灾害影响很大。”壹基金备灾减灾部主任沙磊告诉南方周末，汶川地震后，他们一直思考如何把被动救灾转化为主动救灾，在灾害发生地培养救灾力量，“不要等到灾害来了再去被动响应，最好我们提前备灾，备好物资，备好救灾的人”。
壹基金通过研究中国灾害分布，在各个省建立备灾仓库，设立了“专岗”和“协调人”，建立协调机制，壹基金每月为他们提供一定补贴。最初做的时候，有些灾害多发的地区没有相应的社会机构，壹基金就去做培训，培育当地的小机构，配合壹基金救灾联盟和企业，慢慢搭建起救灾体系。
2017年，壹基金紧急救灾共响应灾害行动98次，在16个省61个市105个县开展救援行动。在这些中小型灾害中，他们培育了当地救灾力量，也摸索出很多救灾经验和社区工作经验，比如如何运送物资，如何制定分配方案，协调大家把标准定出来，例如优先老人、小孩和困难户等。
郭虹指出，这些年基金会做出不少努力，但同时希望“更多的基金会和企业能够关注救灾团队”。郭虹坦言，汶川以来，基金会对救灾组织专业化的支持很有限，近几年还有收缩的趋势，“这个情况确实不容乐观”。
谈到这个问题，中国扶贫基金会秘书长刘文奎认为，支持本地救灾组织专业化在应急救援中是一种效率更高的做法，但“缺口很大，仅靠基金会远远满足不了这个需求，还需要全社会的投入，拿出资源，建立减防灾的有效机制”。
寻求有效协同的联合救援
汶川地震后，历经多场地震救援的社会组织意识到必须通过有效协同，才能提高应对灾害的能力。这套协同体制在2013年的芦山地震中已熟练起来，震后，成都11家民间组织迅速成立了“成都公益组织4·20联合救援行动”。
基金会救灾协调会也在芦山地震后成立，刘文奎担任该会首任理事长，先后参加鲁甸地震和尼泊尔地震等救灾工作，目前成员有八家基金会，“成立的目的就是解决一个痛点，信息闭塞，缺乏沟通”，他们希望通过灾情信息的互通共享，在整体救灾项目上统一协调。同时，和政府对接，有效纳入政府的救灾指挥系统，提高救灾效率。这两年，他们在日常又增加了新的内容，希望在资助和项目上进行有效沟通，形成信息共享的合作平台。
在政府层面，政府也意识到民间救援力量的热情和能力，将其纳入整体救灾规划中。芦山地震后，雅安市成立了雅安市群团组织社会服务中心，联合民间社会组织，在灾后重建中发挥作用。
2015年12月，民政部颁发了《关于支持引导社会力量参与救灾工作的指导意见》，意见指出：“通过政策保障、资金支持、完善服务、激励表彰等方式，鼓励和支持社会力量积极参与救灾工作”。
郭虹指出，汶川地震以来的灾害救助，社会组织的创新在一定程度上推动了政府在制度上的改变，“汶川地震时，公众的参与完全是自发行为，基本上是民间一条线，政府一条线。十年来，在多次重大灾害中民间社会组织踊跃的态度和救灾的能力，让政府看到了民间社会组织在救援中的力量”。
重点放在“灾前预防”
2015年，郝南参加尼泊尔地震救援时，发现联合国救灾部门早就准备了一整套的应急预案，他们第一时间在震后按部就班地执行。在应急救援领域，国际机构的理念是应急和备灾一体的，将更多人力、财力投入在备灾的准备阶段，甚至灾害发生后，快速响应，抵达现场做评估、做方案，也都是为下一阶段安置、重建做准备。“这些观念和国内有很大差距。”观念的不同导致国内的社会组织在日常准备阶段的投入“很糟糕”，郝南指出“准备阶段的专业能力要求非常高，这一点需要全社会救灾意识的大转变”。
近年来，政府也将减防灾救灾的重点放在“灾前预防”。
2016年12月，国务院发布了《中共中央国务院关于推进防灾减灾救灾体制机制改革的意见》，该意见明确提出减防灾和救灾要“坚持以防为主、防抗救相结合，努力实现从注重灾后救助向注重灾前预防转变”。
2018年3月，应急管理部成立，将分散在13个部门的应急管理相关职能进行整合，统一管理。四川大学灾后重建与管理学院副教授韩自强认为，应急管理部的成立，将会进一步提高政府与社会组织的协同管理。此外，应急管理部会将应急响应与日常管理统筹起来，制定统一标准，将提升国内应急管理的科学性与规范性。
“这十年，政府的进步很明显，相比较政府和社会组织，公众观念的进步是最慢的。”郝南说道，“在社会层面上，公众对于专业化救灾的概念可能还停留在十年前，公众只会为受了灾的人捐钱。”郝南表示，卓明接下来的工作会去做知识能力的建设，一方面提高社会组织的专业能力，另一方面要针对公众做知识推广，“要改变基础，如果不改变，应对灾害的能力很难有真正改变”。
2018年4月20日，四川召开了一场“灾区重建与振兴学术研讨会”，据四川省学校安全教育与管理研究中心执行主任张国远介绍，这次会议达成的成果之一是研究中心将与大阪大学合作开展人才培养计划。“虽然十年来有了很多发展，但灾害管理的专业人士还是很少。”
谈到如何纪念汶川地震，张国远说，这个时候我们最该做的是反思，“反思这些年社会组织开展的服务工作和项目真正的有效性”。而刘文奎认为：“最好的纪念就是灾害发生时，我们能够让更多的人知道如何正确应对灾害。”
参加活动: 477 次
发表于 2018-5-12 20:12:14
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